"加强党内监督"已经成了中共对内对外宣传的时尚话语。在中国执政逾50年的政党，如何维系有效统治、增加执政的合法性，被党内高层高度关注。此间，中纪委作为中共实行内部监督的子系统，因应越来越严重的党内腐败现象，进行了不同寻常的权力扩张。然而，要彻底解决中共党内腐败问题，除了中纪委这样的"吏治"，更需要"法治"的外来力量。

中纪委扩权的海外流言

　　 作为中共党内最高的纪律检察机关，中纪委近年来的"扩权"努力引起了海内外的广泛关注。4月19日，国外媒体称："来自北京中共中央纪委的消息说，中纪委已获得前所未有的人事任命权：中纪委直接任命各省市纪委书记和各部委纪检组组长，这意味着中纪委已拥有200多名省部级官员的人事权，而以往这些人事由中共中央组织部掌握。"

　　针对这一报道，中纪委研究室一位学者对《凤凰周刊》表示，中纪委的确将对其派驻各部委的纪检组进行垂直管理，但短期内还不会扩展到省级纪委。

　　 事实上，中纪委监察部已就此进行了长达一年半的试点工作，今年则全面推行，将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导，改为由中央纪委监察部直接领导。4月7日，中央政治局常委、中纪委书记吴官正在会上正式下达了动员令，并加以部署。

中纪委"直辖"派驻机构

　　 长期以来，中纪委派驻中央各部门的纪检组都接受所在部门党委和中纪委的双重领导。但从2002年10月开始，将派驻纪检组收归中纪委"直辖"的垂直领导试点工作已开始实施。
试点工作首先从卫生医药部门（包括卫生部、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局）和国家工商行政管理总局纪检组、监察局开始。2003年8月，中纪委试点范围进一步扩大至国家发改委、劳动和社会保障部、国土资源部、商务部、新闻出版总署纪检监察机构。

　　 "中纪委对派驻最高法、最高检的纪检组的'直辖'可能要从明年开始展开。"采访中，中纪委驻最高人民法院的一位工作人员告诉《凤凰周刊》。

　　2004年1月11日至13日，在中纪委第三次全体会议上，中纪委书记吴官正表示中央纪委监察部即将开始全面实行对派驻机构的统一管理，并敦促各省（区、市）也要行动起来。

　2004年2月17日，《中国共产党党内监督条例（试行）》公布："纪委对派驻纪检组实行统一管理。"为中纪委全面"直辖"派驻机构提供了最重要的政策依据。

　　 经过此一轮改革后，中央级机关的纪检组将通过参与驻在部门重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等工作，对其领导班子进行监督检查；收到相关的信访举报或发现相关问题、重要情况，将直接报告中纪委、监察部领导。对于重要案件，可立案并介入调查；立案前如与驻在部门党组意见不一致，可报中纪委、监察部决定。

　　 此外，局级以下干部的调入调出和岗位交流，需要报中纪委、监察部领导同意；除了中管干部（中组部直接管理的干部）外，干部的年度考核及奖励由中纪委、监察部机关统一组织。

党内监督"三板斧"

　　 "为了加强对高层领导的监督，党中央三管齐下。"国家行政学院公共领导教研部教授汪玉凯对《凤凰周刊》说。

　　 中纪委和中组部设立专门的省级高官巡视机构，被认为是加强党内监督的"第一板斧"。
2003年，报批中共中央、国务院获准后，中纪委、中组部组建了中纪委、中组部巡视工作办公室和巡视组，共由45名工作人员组成。巡视组有5个，组长由中纪委、中组部从刚离开工作岗位、尚未办理退(离)休手续的正省(部)级干部中选任，副组长由副部级巡视专员担任。副部级巡视专员、局级巡视专员专设。

　　 巡视机构的监督检查内容主要包括四个方面：省级领导班子及其成员遵守党的政治纪律、贯彻执行党的路线方针政策的情况；贯彻落实党风廉政建设责任制的情况；各省贯彻执行民主集中制的情况；各省选拔任用领导干部的情况。

　　 据监察部原副部长、巡视组组长左连璧介绍，巡视组的工作方式主要是：列席所巡视省、市、区党委常委会等有关会议，查阅有关文件、资料，召开座谈会，与有关人员谈话等。必要时还可以开展暗访。

　　 据了解，中共中央于2001年即做出逐步建立巡视制度的决定，在辽宁、云南进行了试点后，又逐步扩大到湖南、广西、河北等几个省市。两年试点以后，巡视制度才正式建立。
巡视过程一般要3-5个月的时间，巡视结果要向中纪委和中组部汇报。2003年巡视组主要对贵州、湖南、吉林、江苏、甘肃五省开展巡视。在4-5年内，31个省区市将被巡视一遍。
"第二板斧"是出台《党内监督条例（试行）》。

　　 《党内监督条例（试行）》是中共成立近83年、在全国执政近55年来的第一部专门性党内监督法规，它酝酿了13年之久。2004年2月17日，该条例开始公布实施。

　　 《党内监督条例（试行）》将"一把手"定位为党内监督的重点对象，并首次明确了纪检系统为党内监督的"专门机关"，加强了纪检系统内部的垂直管理。这被有些学者认为是党内决策、监督开始分离的一个标志。

　　 《党内监督条例》更突破《党章》"向同级党委报告"的限制，规定"党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题"，而不必先向同级党委报告。

　　 而此次被称为加强党内监督"第三板斧"的中纪委直辖派驻机构，则使各部门的纪检组比地方纪委拥有了更大的独立性，来行使纪律检察的权力。

腐败危机促纪委扩权

　　 "之所以加强党内监督，增强纪委的作用，都是为了惩处高官腐败。党中央已经认识到党内高层的腐败非常严重，如果不有效遏制，社会其它领域的腐败也不会好转。"国家行政学院教授汪玉凯说。因腐败而落马的党内高官逐年增多，2003年被公开查处的党内省部级高官即有12名。

　　 惩治腐败，可以从加强人大的作用入手，也可以从检察院改革着力，为什么主要的改革都集中到纪委？

　　 中国人民大学行政管理系主任毛寿龙认为，纪委的改革是在其它政改没有跟上的情况下进行的，相较于其它方面的改革，增强纪委的反腐功能是一个比较易行的路径。毛寿龙同时认为，中纪委、中组部设立专门巡视机构是加强中央集权的一种体现，"中央集权有很多方式，监督的集权是其中的一种。"

　　 清华大学廉政研究室主任程文浩认为，涉及纪检监察系统的诸多改革是对原有工作体制进行优化，进一步理顺领导关系，而不是单纯为了"扩大权力"。推行这些改革的背景和原因，可能是在前期的反腐败实践中，发现纪检监察部门在实际工作中受到一些因素的制约，不能充分地发挥自身的监督潜力，所以有必要通过调整工作体制来提高其权威性。

　　 程文浩不认为中央推行巡视制度等是为了加大中央集权。他表示，改革期间腐败行为增长的一个直接原因，就是有大量权力从中央下放到了地方，然而在分权的同时，又未能针对这些下放的权力建立起有效的监督体制。这使某些地方官员不但拥有了越来越多的权力，而且在行使这些权力的时候也有了相当大的自由度。两者结合在一起，就使其能够相对方便地以权谋私。不受制约的权力，必然导致腐败。

　　 "中央推行巡视制度，不是为了控制地方，而是要加强对地方权力的监督，这是完全必要的。"程文浩说。

仅有党内监督是不够的

　　 接下来的改革又将如何进行？地方纪委是否也将改变由同级党委和上级纪委双重领导的局面，转为由上级纪委"直辖"？

　　 《中共党章》明确规定，党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。目前来看，在不修改党章的情况下，进行地方纪委垂直领导的改革会遇到很大阻力，不大可能在短期内实施。

　　 "我想，在垂直领导短时期内无法实现的情况下，纪检系统可以集中加强自身能力的建设，如争取独立预算、增加人员、加强培训、改进装备等。这些一点一滴的进步累加起来，就能够量变引起质变，显著提高纪检系统预防和打击腐败的能力。"程文浩说，现在纪委系统的权力不是太大，而是太小，今后一段时期的努力方向，应当是继续通过制度和体制创新，提高其权威性。

　　 但毛寿龙担心，纪委的权力过大，将成为一个自身很难受到监督的机构，进而又产生一个新的问题：谁来监督纪委书记？同时，有专家表示，反腐败仅仅依靠党内监督还不够，如果缺乏充分的异体监督，反腐败不可能彻底。

　　欲知详情，请查阅《凤凰周刊》总第146期(订阅电话：0755-25934567)