从1919年"五四运动"爆发，到毛泽东宣布中华人民共和国成立，再到国民同庆香港回归……无论作为古老帝国的政权中心，还是红色中国的革命朝圣地，天安门广场都曾扮演过无数重大政治、历史事件的风暴中心，以及历次国家级庆典及国事活动的发生地。

　　 近日大陆启动了天安门广场管理改革，其背景是天安门不再只是官方政治表态的场所，民间亦开始利用这里表达个人诉求，天安门亟需新的应对管理机制。因此，这一改革不但在公共安全的意义上殊为重要，更意味着这个曾经的帝王的广场、革命者的广场，开始走向"人民的广场"。

　　4月20日起，大陆对天安门地区的管理出现了一次意味深长的改革。北京市市长王岐山签署了编号为144号的政府令，宣布从这一天起实施《北京市天安门地区管理规定》。至今，运作已近两月，各方反应平静。

　　 主导这一规定制订的北京市人民政府法制办公室主任周继东在接受本刊采访时说，在他所关注的视野范围内，还没有发现哪个国家专门针对某一特定公共场所出台专门的管理规定。
6月1日开始，天安门广场的升国旗仪式由每月三次大升旗改为每月一次，据称此次改动主要目的是配合有关部门能够更好地维持广场秩序。

天安门广场治安问题求解

　　 据新华社发布的数条稿件表明，2003年9月15日上午8时40分左右，安徽省池州市青阳县蓉城镇公民朱正亮因为不满当地政府强行拆迁自己的住房，在北京天安门金水桥前朝身上泼汽油后点燃以示抗议。

　　 2003年11月28日，因拆迁问题跳入天安门城楼前金水河的叶国强被北京市第二中级人民法院以寻衅滋事罪判处有期徒刑二年；为发泄不满欲在天安门广场制造爆炸的张理积，以爆炸罪判处有期徒刑六年。

　　 2003年9月至11月的三个月内，天安门地区发生的自焚、跳河、上访、爆炸等活动骤增至数十起。

　　 今年1月6日，涉嫌策划组织百余名上访人员手拿上访材料、身穿上访告状衣进入天安门广场地区聚集喊冤的孙舒萍、吴大明等人，被公安机关予以刑事拘留。

　　 在这一背景下，今年4月20日《北京市天安门地区管理规定》的出台，让部分境外媒体主观猜测，其实际目的是为了应对出现在天安门地区的上访者与寻衅者，通过建立机制加强对天安门的控制。

　　 对此，北京市法制办公室主任周继东解释说："我们现在已经有《国务院信访条例》、《集会游行示威法》，如果在天安门地区有什么不合法的行为，这些法律和规定已经能够处理了，没有必要在《规定》中重复。"所以，在酝酿《天安门地区管理规定》的一年多时间里，原本也打算设定一些相关管理条文，但是最终还是放弃了。

　　他强调说，《规定》所要解决的只是公共安全性的问题，并没有要强化对天安门地区控制的意图。

"天管会"扩权

　　 长期以来，天安门作为"新中国"的象征，被印在中华人民共和国国徽上。但是在行政管理上，"天安门"的概念并不清晰。

　　 据新华网转载北京本地报纸《京华时报》的报道，去年9月，两家同在天安门前经营旅游线路的公司由于经营纠纷，其中一家公司的员工将另一公司两名员工绑架，并威胁称"天安门前三不管"，"挖个坑埋了你都没人知道"。

　　 从行政区划上，位于北京市正中心的天安门广场、天安门城楼、故宫博物院属于东城区辖区，而广场另一侧的人民大会堂则归属西城区管辖。两个城区正好在天安门地区交界，于是天安门地区也成了分属不同城区的公安、环卫、城管等行政机关的辖区交界地带。

　　 单就治安而言，目前天安门地区并不由某个城区的公安局负责治安，而是统归北京市公安局在1999年专门成立的天安门分局，并归北京市公安局直接领导；此外还有直属武警北京市总队的武警天安门支队，负责国旗升降、重要国家机构的警卫任务。2003年，北京市城管局也专门成立了天安门地区城管分局，独立负责天安门地区的工作。

　　 这些特别机构的设立，一定程度上避免了因辖区分界出现管理"真空"。但是，互不隶属的几大机构之间缺少一个统领机关。

　　 新出台的《北京市天安门地区管理规定》第二条明确了"天安门地区"的所指："东起国家博物馆东侧，西至人民大会堂西侧路（不含西侧便道），南起正阳门箭楼南侧便道，北至故宫午门的区域。"这一界定从行政区划意义上将"天安门地区"作为一个独立概念提出，并规定北京市政府天安门地区管理委员会（简称"天管会"）是这一特定区域内各项管理工作的组织协调机构。

　　 虽然"天安门地区"并没有单独形成一个行政区，"天管会"也并不具备完整的行政权力，它的工作内容更多只是"协调、沟通"，但是《北京市天安门地区管理规定》特别提升了"天管会"的地位："（'天管会'）是（北京）市人民政府的派出机构"，"天安门地区管理委员会应当建立对有关行政主管部门日常管理工作的监督检查制度"。

　　 "天管会"原来的管辖范围由天安门城楼等扩大到整个"天安门地区"，其职能扩展为天安门地区大型集会的安排管理，环境卫生、城市管理、治安、外事活动，相关古迹文物的保护，甚至相关信访。

　　 成都大学法律学者王怡在分析了《规定》后认为，这一包含了十二条条文的《规定》实质上只强调了两点：向"天管会"授权；建立天安门地区突发事件应急预案。据记者了解，起草制订应急预案的全部工作也已完全交由"天管会"负责。

"天安门广场是人民的广场"

　　 北京市公安局局长马振川在对媒体谈及天安门地区上访和抗议事件上升时指出，天安门广场地区是中华民族的代表和象征，作为中国政治、文化和国际交往的中心，它的地位之重要、作用之重大、影响之深远，是无法衡量和取代的。个别人把这一地区作为发泄私愤的首选之地，这是法律绝对不允许的。

　　对此，周继东主任认为应对这些行为最好以法律为界线，只判断它们是否合法，不存在"公愤"、"私愤"的问题，他说："凡是在天安门禁止的行为，在其它地方也都是被禁止的，也不会因为是发生在天安门而加重处罚。如果是法律允许的行为，无论是在什么地方，也都应该是被允许的。"

　　 王怡分析天安门广场越来越多出现自焚、上访现象认为，2003年开始的民间维权浪潮起到了示范作用，公民维护自我权利的意识提高了。中国人民大学行政管理学系系主任毛寿龙认为这一现象与目前一些地方上民意表达渠道不畅有关，导致矛盾和不满情绪激化，用不正常的手段弥补正常渠道的不足。

　　作为民意表达场所，天安门广场最辉煌的一天是85年前的1919年5月4日，北京学生自发到天安门广场举行游行，"五四运动"爆发。

　　 建国后，官方一直巧妙地运用天安门作为政治表态的场所。

　　 1960年日美签订军事同盟条约，1965年美国侵略越南，在官方组织下，天安门都爆发了人数超过百万的抗议示威集会。

　　 文革期间，毛泽东在3个月内连续8次在天安门接见"红卫兵"，高达1100万人次，直接导致"红卫兵"运动在全国范围内进入狂热状态。

　　 从1949年到毛泽东逝世的几十年历史中，几乎每年的"五一国际劳动节"、"十一国庆节"官方都会在天安门广场组织大规模的庆祝活动，人数至少在20万人以上。文革结束后，这一惯例被取消，一般只选择在逢整数年的国庆举行阅兵仪式。

　　 1976年4月5日，因悼念周恩来逝世，天安门广场爆发"四五运动"。中国人民大学党史教授高放认为，"四五运动"是少有的一次群众自发表达政治诉求的行动，也是天安门广场历次重大活动中，第一次官方民间态度不一致的行动。

　　 而近来出现的事件，显然和过去天安门广场动辄上万人的活动截然不同。

　　 王怡认为，现在的维权几乎都是对个人权益的维护，不同于过去的整体性政治诉求，政府应该考虑用新的管理方式来应对。

　　 周继东认为，人们之所以选择天安门来表达自己的意愿，是因为天安门在今天仍然有非常重要的政治地位。周说："因为教育的原因，历史的原因，一些特殊的政治原因，天安门的地位被强化了，人们的要求得不到解决时，就认为在天安门可以制造出更大的影响，问题至少能得到关注。但是从历史的趋势来看，天安门会变得越来越平民化，并最终恢复其人民广场的面目。这也与中央提出不再单一追求GDP的增长而越来越关注人民对自己正当权力的追求的宗旨，是一致的。"

备受关注的规章

　　 今年2月5日，农历元宵节，北京市密云县在迎春灯展中，由于领导和管理责任不落实，导致云虹桥上人员拥挤、踩踏，造成37人死亡、37人受伤的重大责任事故。密云县县委书记、县长分别被党内警告和免职。

　　 周继东认为，"密云事件"至少有两点教训：其一、应急预案制订不详细；其二、没有真正落实。他说："密云死伤37个人，震惊全国，如果天安门出现同样的公共安全问题，别说37个人，就是3个人，也会震惊世界。所以建立天安门地区的应急机制非常紧迫。"

　　 由于天安门在国人心中的特殊地位，加之处于北京市市区中心，交通极为方便，周边景点又非常多，使得它成为北京市人员最为密集的旅游地之一。自从上个世纪80年代，天安门广场每天举行的升旗仪式更是成为天安门的"节日"。每逢"五一""十一"，升降国旗时配有军乐队，更加吸引了众多游客趁"黄金周"前来观看。

　　 据统计，高峰时天安门广场可以在几个小时内聚集达十几万人，但是天安门广场目前采取全封闭，要进出广场只能通过几个地下通道，往往在升降旗结束后出现人流突然大规模拥挤在几个地下通道的情况。

　　 成都大学教师王怡认为，为天安门这样的大型公共场所制订应急预案是完全必要的，但是应该明确哪些情况属于需要采取"应急"机制，具体的"应急"内容应当非常谨慎，不应该对公民权利有所损害。

　　 由于"应急"属于一种非正常状态，公民权利会受到一定的限制，所以各国政府对应急状态的确认以及法律对此的授权都非常谨慎。2000年颁布的《中华人民共和国立法法》也规定，"对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚"只能制定法律，并且必须由全国人大制定和修改。

　　 对此周继东认为，《北京市天安门地区管理规定》中并没有对公民权利进行限制。

　　 记者也发现，在《规定》的所有条文中，明确提到处罚的只有两条，分别是"第十条 公安、城市管理综合执法组织、工商行政管理等行政主管部门应当严格执法，对扰乱社会秩序、妨害公共安全、影响市容环境卫生、破坏城市绿化、非法从事经营活动等行为以及法律、法规、规章规定的其他违法行为，依法予以处罚。""第十一条 对违反本规定第八条，不遵守临时管制措施的，由公安机关予以劝告、制止；不听劝告、制止的，由公安机关依法处理。"
王怡说，《规定》本身没有涉及具体的内容，所以在保护公民权利问题上更应该关注应急预案的制定。

　　 当记者就此询问负责制订"预案"的"天管会"时，"天管会"回绝了本刊的采访要求，"天管会"办公室的一位负责人给了记者三点回复："天管会"主要领导非常忙；现在正在学习贯彻《北京市天安门地区管理规定》；应急预案的制订还处于收集材料阶段。

　　 毛寿龙说，在制订这种涉关人民日常生活的规章及法律时，应该进行公开、充分的讨论，集中各方面的智慧，也可以使规章及法律更具有认同度。

　　 由于新颁布的《北京市天安门地区管理规定》没有经过北京市人大的批准，所以是政府行政规章。对此，毛寿龙认为，如果能够将《规定》制订成地方性法规则更能体现出今年中央提出的建立"法治政府"的精神。为了解决问题，政府很容易在法律法规出现空白的地方"行政填空"，他说："政府习惯于使用行政命令而不是法律。如果没有对'应急'作详细规定，那么行政的自由裁量权非常大，很容易出问题。只有法律规范了，公民和政府才能形成比较对等的法律关系。如果是行政命令，政府出台什么，老百姓就要遵守，但是遵守了，这个命令本身也不一定合法。如果产生矛盾，由于行政规章在法庭上不一定会被法官作为依据，所以打官司也无法用它来保护自己。"

　　 在他看来，要建立"法治政府"，就应该改变现在先有红头文件，再依此制订规章，最后由全国人大制订法律的立法模式，而是应该在宪法的基础和框架范围内制定法律，依据宪法和法律制定行政规章。

　　 不过，毛表示，在目前大陆法律体系还不完备的境况下制定法规也是比较困难的。

　　欲知详情，请查阅《凤凰周刊》总第150期(订阅电话：0755-25934567)